2019년 1월 21일 월요일
2013년 프랑스 검찰 개혁 보고서(Rapport NADAL)
바로 지난 글에서는 프랑스 대법원의 2019년 신년식 행사를 소개해 드렸습니다. 검찰총장 François MOLINS은 이 자리에서 낭독한 신년사를 통해 검찰 개혁 방안을 제안하면서 이런 말을 합니다."불행하게도 제가 말씀드리는 방안은 전혀 새로운 것이 아닙니다. 이미 2013년에 Jean-Louis NADAL이 이끄는 위원회의 '검찰 개혁(Refonder le ministère public)' 보고서에서 제안한 67개 방안에 있는 내용입니다. 그런데 그 방안들이 과연 얼마나 이행되었습니까?"
2013년과 2014년에는 이 블로그가 꽤 썰렁했었습니다. 저 보고서에 대한 아무런 흔적도 안 보이는 걸 보니, 이 당시 제가 저런 보고서가 있었는지도 모르고 지나갔던 모양입니다. 그래서 한참 늦긴 했지만, 이제라도 저 보고서가 뭔지 찾아봤습니다.
제가 참고한 자료는 프랑스 법무부 홈페이지에 있는 'Jean-Louis NADAL 보고서 요약(Synthèse du rapport de M. Jean-Louis NADAL)'입니다.
먼저 쟝-루이 나달(Jean-Louis NADAL)은 전직 검찰총장입니다. 제 블로그를 뒤져보니, 제가 2011년 2월 5일에 '프랑스 검찰총장 신년사'라는 제목으로 당시 검찰총장 쟝-루이 나달의 신년사를 소개한 적이 있었네요.
이 신년사에서 나달 총장은, 뇌사 상태에 빠진 검찰의 생존을 위해서는 검사의 지위에 관한 근본적인 개혁을 통해 검사의 독립성을 보장하여야 하고, 이를 위해 검사의 인사에 법무부장관이 관여할 여지를 줄여야 한다고 역설하였습니다.
나달 총장이 당시의 검찰 위기를 진작부터 심각하게 염려했기 때문일까요, 그가 총장직에서 물러난 이후인 2013년 7월 2일 법무부장관이 '사법기관으로서의 검찰의 임무와 업무방식 관련 심층 검토'를 위한 '검찰 개혁 위원회(Commission de modernisation de l’action publique)'를 조직하면서 나달을 위원장으로 임명합니다. 이 위원회는 판사, 검사, 법원 서기, 변호사, 교수, 경찰, 군인경찰 등 45명의 위원으로 구성되었고, 크게 4가지 테마로 검찰 개혁 방안을 검토하였습니다.
이 4가지 테마란, 형사정책의 기획과 실행(élaboration et mise en œuvre de la politique pénale), 사법경찰 지휘(direction de la police judiciaire), 검사의 권한(compétences du ministère public), 검찰의 조직(organisation des parquets)입니다.
위원회 활동 결과 2013년 11월 '검찰 개혁(Refonder le ministère public)'이라는 제목의 보고서가 작성되어 법무부장관에게 제출됩니다. 여기서 위원회는 프랑스 검사의 이중적 지위에서 야기된 검찰의 심각한 위기, 해가 갈수록 급증하고 있는 검찰 업무, 특히 관할 문제를 비롯한 검찰 조직의 낡은 구조에 대해 진단하였습니다. 그리고 이를 위한 검찰 개혁 방안으로서, 10개 과제와 이에 부수하는 67개 세부방안을 제안합니다.
자세한 내용을 다 적을 순 없어, 일단 이 10개 과제(10 grandes orientations)와 67개 세부방안(67 proposition)의 제목만 아래에 옮겨보겠습니다.
1. 검사 지위의 독립성 보장 Garantir l’indépendance statutaire du ministère public
Proposition n° 1 : Inscrire dans la Constitution le principe de l’unité du corps judiciaire
Proposition n° 2 : Confier au Conseil supérieur de la magistrature le pouvoir de proposer la nomination des procureurs de la République, des procureurs généraux et des membres du parquet général de la Cour de cassation
Proposition n° 3 : Soumettre la nomination des autres magistrats du parquet à l’avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature
Proposition n° 4 : Transférer au Conseil supérieur de la magistrature le pouvoir de statuer en matière disciplinaire à l’égard des magistrats du parquet
Proposition n° 5 : Soumettre la décision de mutation d’office d’un magistrat du parquet dans l’intérêt du service à l’avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature
Proposition n° 6 : Retirer les procureurs généraux de la liste des emplois auxquels il est pourvu en conseil des ministres
Proposition n° 2 : Confier au Conseil supérieur de la magistrature le pouvoir de proposer la nomination des procureurs de la République, des procureurs généraux et des membres du parquet général de la Cour de cassation
Proposition n° 3 : Soumettre la nomination des autres magistrats du parquet à l’avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature
Proposition n° 4 : Transférer au Conseil supérieur de la magistrature le pouvoir de statuer en matière disciplinaire à l’égard des magistrats du parquet
Proposition n° 5 : Soumettre la décision de mutation d’office d’un magistrat du parquet dans l’intérêt du service à l’avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature
Proposition n° 6 : Retirer les procureurs généraux de la liste des emplois auxquels il est pourvu en conseil des ministres
2. 검사 직무의 광역화 Inscrire l’action du ministère public dans un cadre territorial élargi
Proposition n° 7 : Créer un parquet départemental près un tribunal
départemental
Proposition n° 8 : Mettre en cohérence le ressort des cours d’appel avec
la carte des régions administratives
Proposition n° 9 : Mettre en cohérence les zones de compétence des
directions de police judiciaire et des JIRS
Proposition n° 10 : Donner au procureur général JIRS un pouvoir
d’arbitrer les conflits de compétence relatifs à la
saisine d’un parquet JIRS
Proposition n° 11 : Créer une procédure de règlement par le procureur
général près la Cour de cassation des conflits de
compétence entre parquets
3. 검사의 고도화된 역할에 부합하는 수단의 부여 Donner au ministère public des moyens à la hauteur de son rôle
Proposition n° 12 : Adapter les effectifs des parquets pour tenir compte
de l’importance et de la diversité de leurs missions
Proposition n° 13 : Confier à des « assistants du ministère public »
une partie des attributions des magistrats du
parquet
Proposition n° 14 : Développer l’équipement des parquets en
nouvelles technologies de l’information et de la
communication
Proposition n° 15 : Répondre aux besoins spécifiques des procureurs de
la République et des procureurs généraux en termes
d’appui, de pilotage et de communication
Proposition n° 16 : Renforcer le rôle de soutien juridique aux parquets
de la direction des affaires criminelles et des grâces
et de la direction des affaires civiles et du sceau
4. 방향성 있고 이해 용이한 형사정책 수립 Redonner du sens et de la lisibilité à la politique pénale
Proposition n° 17 : Placer auprès du garde des sceaux un Conseil
national de politique pénale
Proposition n° 18 : Confier au garde des sceaux le soin de prononcer
un discours annuel sur la politique pénale devant la
représentation nationale
Proposition n° 19 : Faire du ministère de la justice un point de
passage incontournable dans la préparation des
textes législatifs et réglementaires comportant des
dispositions pénales
Proposition n° 20 : Circonscrire les cas dans lesquels le garde des sceaux
est fondé à demander ou recevoir une information
dans les affaires individuelles
Proposition n° 21 : Accroître les capacités d’évaluation de la politique
pénale par le ministère de la justice
Proposition n° 22 : Ancrer dans la pratique le rôle du procureur général
en matière de coordination de la politique pénale
au plan régional
Proposition n° 23 : Reconnaître aux procureurs de la République une
capacité d’initiative en matière de définition des
priorités d’action publique
Proposition n° 24 : Communiquer le schéma d’orientation des procédures
pénales au sein et en dehors de la juridiction
Proposition n° 25 : Approfondir le dialogue entre le siège et le parquet en
instituant un conseil de juridiction en matière pénale
5. 검사의 본질적 임무 재확인 Réaffirmer les missions essentielles du ministère public
Proposition n° 26 : Recentrer l’activité du parquet sur l’exercice de l’action
publique dans les affaires individuelles
Proposition n° 27 : Redonner son plein effet au principe de l’opportunité
des poursuites
Proposition n° 28 : Supprimer l’exigence de la plainte préalable de
l’administration en matière de fraude fiscale
Proposition n° 29 : Assurer un traitement plus efficient de certaines
infractions routières par le recours à la contraventionnalisation
et à la forfaitisation
Proposition n° 30 : Encourager et développer le recours à la transaction
pénale dans certains contentieux techniques
Proposition n° 31 : Rationaliser l’intervention du ministère public dans les
instances partenariales
Proposition n° 32 : Proscrire toute forme de contractualisation de l’action
publique avec des acteurs privés
Proposition n° 33 : Garantir l’intervention du ministère public en matière
civile et commerciale
Proposition n° 34 : Rendre facultative la présence du ministère public à
certaines audiences
Proposition n° 35 : Renforcer le soutien apporté par le parquet général
aux parquets du ressort de la cour d’appel
Proposition n° 36 : Limiter la possibilité pour le procureur général de
délivrer des instructions au procureur de la République
dans les affaires individuelles
Proposition n° 37 : Transférer ou supprimer certaines attributions
administratives
6. 사법경찰에 대한 검사 권한의 강화 Renforcer l’autorité du ministère public sur la police judiciaire
Proposition n° 38 : Consolider le rôle du parquet dans le contrôle des
enquêtes
Proposition n° 39 : Enoncer clairement le principe du libre choix du service
d’enquête par le parquet
Proposition n° 40 : Expérimenter le détachement d’officiers de liaison de
la police et de la gendarmerie
Proposition n° 41 : Consulter le procureur général sur les projets de
nomination des principaux responsables des services
de police judiciaire
Proposition n° 42 : Associer le garde des sceaux aux arbitrages
budgétaires intéressant les moyens dévolus aux
services de la police et de la gendarmerie
Proposition n° 43 : Associer les procureurs généraux à la répartition des
moyens et des effectifs au sein des services de police
judiciaire
Proposition n° 44 : Garantir la prise en compte effective de la notation
judiciaire des officiers de police judiciaire dans leur
déroulement de carrière
Proposition n° 45 : Impliquer fortement les magistrats dans la formation
initiale et continue des officiers de police judiciaire
7. 수사 절차의 재검토 Repenser le traitement des enquêtes
Proposition n° 46 : Engager une réflexion en vue d’une réforme
d’ensemble des dispositions du code de procédure
pénale relatives à l’enquête
Proposition n° 47 : Introduire une phase de contradictoire à l’issue des
enquêtes longues
Proposition n° 48 : Généraliser l’assistance par un avocat au moment du
défèrement
Proposition n° 49 : Revoir la doctrine d’emploi du « traitement en temps
réel »
Proposition n° 50 : Renforcer l’assistance aux magistrats assurant la
permanence du parquet
Proposition n° 51 : Impliquer davantage le commandement des services
de police et unités de gendarmerie non spécialisés
dans le suivi des enquêtes
Proposition n° 52 : Rendre plus lisible la fonction de suivi des enquêtes
dans l’organisation interne des parquets
8. 형사사법의 순수한 주재자 지향 Tendre à une plus grande maîtrise des frais de justice pénale
Proposition n° 53 : Faire précéder l’énoncé de toute priorité de politique
pénale d’une étude sur le coût de sa mise en œuvre
Proposition n° 54 : Sensibiliser tous les acteurs de la procédure au coût
des actes d’enquête
Proposition n° 55 : Contrôler l’engagement de dépenses en dehors des
marchés négociés par l’administration centrale
Proposition n° 56 : Améliorer la traçabilité des frais de justice pénale
9. 검찰 조직과 운영의 개선 Moderniser l’organisation et le pilotage des parquets
Proposition n° 57 : Clarifier le positionnement du substitut du procureur
dans l’organisation du parquet
Proposition n° 58 : Elaborer et diffuser des référentiels d’organisation
adaptés à la taille des juridictions
Proposition n° 59 : Constituer et diffuser des organigrammes élargis
Proposition n° 60 : Diffuser des fiches de poste pour les fonctions
« à profil »
Proposition n° 61 : Permettre une consultation des chefs de parquets et
parquets généraux sur les projets de nomination de
leurs plus proches collaborateurs
Proposition n° 62 : Poursuivre le processus de modernisation de l’outil
statistique
Proposition n° 63 : Développer, en lien avec les utilisateurs, des indicateurs
d’activité reflétant l’ensemble de l’activité du ministère
public
10. 검사 직업의 매력 회복 Restaurer l’attractivité des fonctions de magistrat du parquet Proposition n° 64 : Mieux prendre en compte les sujétions propres aux
fonctions exercées par les magistrats du parquet
Proposition n° 65 : Faciliter les allers-retours entre parquet et parquet
général au cours de la carrière
Proposition n° 66 : Accompagner et valoriser l’exercice des fonctions
d’encadrement et d’animation d’un service
Proposition n° 67 : Consentir un droit de mutation prioritaire aux
magistrats ayant accepté de postuler sur des postes
difficiles à pourvoir
10개 과제의 제목만 우리말로 옮기고, 67개 세부방안은 양이 많아 제목조차도 미처 손을 대지 못하였습니다.
복붙을 하면서 보니, 67개 세부방안의 제목만 봐도 재미있는 게 많이 있네요. 검사동일체 원칙을 헌법에 규정한다, 검사 인사에 관한 고등사법위원회 의견에 기속력을 인정한다, 검찰총장을 내각회의 구성원에서 제외시킨다, 도 법원에 대응하는 도 검찰청을 설치한다, 고등법원의 관할을 행정구역과 일치시킨다, 검찰총장에게 검찰청 간의 관할 조정권한을 준다, 검사직무대리를 신설한다 등등.
다만, 현 검찰총장 François MOLINS의 말대로 이 보고서에 마련된 검찰 개혁 방안들의 이행률이 아직까지는 저조한 모양입니다. 아무리 많은 법조인들이 중지를 모아 좋은 방안을 마련해도, 다시 이에 대한 사회적 합의를 이루기까지는 갈 길이 멀 수밖에 없겠지요.
앞으로 이 NADAL 보고서를 텍스트로 하여 프랑스 검찰의 개혁작업이 어떤 흐름으로 진행되어 왔는지, 우리 검찰 제도에는 어떤 교훈을 줄 수 있을지에 대해 연구를 해봐야겠습니다. 보고서의 자세한 내용은 나중에 소개해드리겠습니다.
이 NADAL 보고서의 원문은 여기 있습니다.
10개 과제의 제목만 우리말로 옮기고, 67개 세부방안은 양이 많아 제목조차도 미처 손을 대지 못하였습니다.
복붙을 하면서 보니, 67개 세부방안의 제목만 봐도 재미있는 게 많이 있네요. 검사동일체 원칙을 헌법에 규정한다, 검사 인사에 관한 고등사법위원회 의견에 기속력을 인정한다, 검찰총장을 내각회의 구성원에서 제외시킨다, 도 법원에 대응하는 도 검찰청을 설치한다, 고등법원의 관할을 행정구역과 일치시킨다, 검찰총장에게 검찰청 간의 관할 조정권한을 준다, 검사직무대리를 신설한다 등등.
다만, 현 검찰총장 François MOLINS의 말대로 이 보고서에 마련된 검찰 개혁 방안들의 이행률이 아직까지는 저조한 모양입니다. 아무리 많은 법조인들이 중지를 모아 좋은 방안을 마련해도, 다시 이에 대한 사회적 합의를 이루기까지는 갈 길이 멀 수밖에 없겠지요.
앞으로 이 NADAL 보고서를 텍스트로 하여 프랑스 검찰의 개혁작업이 어떤 흐름으로 진행되어 왔는지, 우리 검찰 제도에는 어떤 교훈을 줄 수 있을지에 대해 연구를 해봐야겠습니다. 보고서의 자세한 내용은 나중에 소개해드리겠습니다.
이 NADAL 보고서의 원문은 여기 있습니다.
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