프랑스 사법관의 인사시스템

그동안 이 블로그에 프랑스 사법제도에 관한 글을 써오면서, 검찰의 독립성, 검사의 지위, 검사의 인사제도와 고등사법위원회(Conseil supérieur de la Magistrature를 저는 계속 '최고사법관회의'로 불러왔는데, 이 용어보다는 '고등사법위원회'가 보다 적절할 것으로 생각되어 앞으로는 고등사법위원회로 부르기로 하겠습니다) 등의 주제도 글감으로 삼아보았었습니다.
그러다 어제 6월 3일, 프랑스에서 공부를 하신 교수님들의 모임인 한불법학회에서 "프랑스 헌법과 법률을 통해 본 사법관의 인사시스템"이라는 주제로 세미나가 열렸고, 저는 이 자리에 토론자로 참여해 짤막한 발표를 하였습니다. 제 발표내용은 그동안 이 블로그에 비슷한 주제로 썼던 글들을 재구성하는 정도로 준비했는데요, 평소 블로그에 관심 분야에 대한 글을 꾸준히 써오는 게 얼마나 유용한 일인지 다시 한번 실감하는 계기가 되었습니다. 앞으로도 저 먼 나라 사정을 살피고 글을 쓰는 데 게을리하지 말아야겠다는 생각입니다.
어제 발표한 후에 좀 미진한 부분이 보이기에, 발표문을 좀 손본 다음 여기 옮겨봅니다. 물론 구글 블로그 시스템상 각주들은 모두 살리지 못한 상태입니다.

[ 저는 무엇보다 우리 사법제도의 개혁에 대해 말하고 싶습니다. 우리의 사법제도는 매우 견고하여 사회적으로 점차 사법화가 진행되면서 법관이 우리 사회의 주요한 조정자가 되는 경향이 증가하고 있는데, 반면 이러한 경향에 대해 우려하는 시각도 존재하는 것을 볼 수 있습니다.
항상 법조는 비판을 받아왔고, 비판을 받아들이지 않는 사법관이라면 이제는 생각을 바꾸어야 합니다. 국민들은 법조에 점점 더 많은 요구를 하면서, 사법의 고비용과 비신속성, 경직성, 비효율성, 불투명성 등 법조의 모든 면을 비판해 왔습니다. 심지어 사법은 너무 엄격하고, 동시에 너무 관용적이라고 말하기도 합니다.
사법의 목적은 법치국가에 있어서 법의 기준을 정하는 것입니다. 특히, 형사사법은 우리 사회의 평화와 안전을 지키는 주요 장치이고, 이 업무에 종사하는 경찰과 군경찰은 사법관의 지휘를 받고 있습니다. 그런데 이러한 사법관이 정치권력과 결탁하게 되면 권력분립에 반하는 결과가 생기고 사법의 도구화가 초래되므로, 우리는 이를 막아야 합니다.
수많은 어려움과 맞서고 있는 우리 사법공무원들에게는 무엇보다 프로정신이 필요합니다. 그래서 저는 평소 동료들이나 특히 사법관학교를 갓 졸업한 젊은 사법관들에게 ‘판단하는 일은 성장이 필수적인 직업이다’라고 말하곤 합니다.
그런데 저는 특히 검찰에 대해 걱정이 많습니다. 작년에 유럽인권법원은 검사의 사법기관적 성격을 부인한 바 있습니다. 이를 의학용어로 말한다면, 검찰은 지금 거의 뇌사상태에 빠진 것이라고 할 수 있습니다.
검찰이 생존하기 위해서는 검사의 지위에 관한 근본적인 개혁을 통하여 검찰의 독립성을 보장하여야 합니다. 이 문제는 이미 2007년에 상원에서 논의되었던 주제이기도 한데, 이번 유럽인권법원의 판결이 우리를 각성시킨 결과가 되었습니다.
검사의 지위에 관한 근본적인 개혁이란, 검찰이 행정부에서 완전히 독립되어 어떤 특권을 가진 조직이 되자는 게 아닙니다. 검찰은 어디까지나 국가의 한 구성요소일 뿐입니다.
검찰에 대한 국민의 불신을 없애기 위해서는, 검찰과 정치의 연결고리를 끊고 검사의 임명과 관련한 고등사법위원회(Conseil supérieur de la Magistrature)의 결정에 법무부장관이 관여할 여지를 줄일 필요가 있습니다. ]

이 글은 2011년 1월 7일 프랑스의 검찰총장 Jean-Louis NADAL이 대법원 신년행사에서 했던, 우리로 치면 신년사 정도의 연설내용을 대략 요약한 것입니다. 당시 그가 갖고 있는 자리의 상징성 때문인지, 아니면 검사의 지위에 관한 유럽인권법원과 대법원의 의미 있는 판결들이 잇달아 선고된 직후여서인지, 여러 언론들이 그의 신년사를 비중 있게 다루었습니다.
이 연설에서 그가 검찰에 대한 국민의 불신, 검찰의 위기를 말하면서 들이댄 처방전이 검찰의 정치권력으로부터의 독립, 그리고 검사의 인사에 관한 법무부장관의 관여 배제에 있다는 점이 흥미롭습니다.

2016년 1월 14일자 프랑스 일간지 'La Criox'지에는 "검찰개혁이 다시 시작되다(La réforme du parquet relancée)"라는 제목의 기사가 실렸는데, 기사 내용을 요약하면 대략 이렇습니다.

[ 올랑드 대통령이 2012년부터 검찰의 독립성을 강화하기 위한 사법개혁 법안을 제출하여 왔으나 상원의 반대 등으로 실현이 거의 힘든 상태였는데, 지난해 파리 테러사건을 계기로 다시 검찰개혁에 시동을 걸기 시작하였다. 올랑드 대통령은 1월 13일 새로운 법안을 의회에 제출하였는데, 그 주요 내용은 검사의 인사권을 법무부가 아닌 고등사법위원회에 부여함으로써 행정부에 대한 검찰의 독립성을 강화한다는 것이다.
이제까지는 법무부가 검사의 인사에 관하여 비록 고등사법위원회의 의견을 듣기는 하지만 그 의견에는 기속력이 없어 법무부가 절대적인 인사권을 행사할 수 있었다. 과거에 사르코지 전 대통령이 고등사법위원회의 반대의견에도 불구하고 Phillipe Courroye를 낭떼르 검찰청장으로 임명하자, 당시 두 사람의 친분이 이러한 결과에 이른 것이라는 논란이 일었고, 그 때문에 행정부에 대한 검찰의 독립 필요성이 제기되었다.
이러한 논란을 없애기 위해 올랑드 대통령이 검사 인사에 관한 고등사법위원회의 의견에 기속력을 부여하는 내용으로 개혁을 시도한 것이고, 이는 법관 인사의 경우 고등사법위원회의 의견에 기속력을 부여하고 있는 현 제도와 동일하게 하자는 것이다.
이러한 모습은 그동안 프랑스 검찰에 독립성이 부족하다고 비판적인 시각을 가져온 유럽인권법원에도 어느 정도 호응을 보내주는 계기가 될 것이다. ]

2010년에는 빌팽(Villepain) 전 총리의 부정부패 사건 무죄판결에 대해 그와 정치적으로 반대편 입장에 서 있던 당시 대통령 사르코지가 개입하여 파리 검찰청장으로 하여금 항소하게 하였다는 의혹이 제기된 사례가 있다고 하는데요, 이 기사에서도 마찬가지로 행정부 내지 정치권으로부터 검찰을 독립시키기 위해서는 검사에 대한 인사권을 법무부가 실질적으로 행사할 수 없게 하여야 한다고 보고 있습니다.

프랑스 검사들 쪽 상황은 이런 모양인데, 그럼 판사들 쪽 상황은 어떤지 한번 보겠습니다.

먼저, 2011년 2월에 프랑스에서는 사법관들의 대규모 파업과 시위가 있었습니다. 전과 15범의 범인이 한 10대 소녀를 살해한 사건과 관련하여 사르코지 당시 대통령이 범죄자 관리를 허술하게 한 법원에 원인이 있다면서 판사들을 강하게 비난한 일이 있었는데, 이에 판사들이 사법권의 독립이 침해되었다며 발끈하였던 것입니다.

다음으로, 2016년 12월 7일자 프랑스 일간지 ‘Le Figaro’지에 실린 "대법원은 과연 정부의 직접적인 통제 하에 놓이게 되는 것인가?(La Cour de cassation est-elle vraiment passée sous le contrôle direct du gouvernement?)"라는 제목의 기사를 한번 보겠습니다. 기사 내용은, 2017년 1월 1일부터 시행 예정이라고 공포된 "사법감찰 신설에 관한 2016년 12월 5일자 2016-1675호 데크레(Décret n° 2016-1675 du 5 décembre 2016 portant création de l'inspection générale de la justice)"로 인해 종래 법무부의 감찰대상이 아니었던 대법원이 새로이 감찰대상에 포함되었고, 이를 오늘날까지 이어온 공화국의 전통을 훼손한 처사로 여긴 대법원장과 검찰총장이 반발하여 12월 6일 총리에게 해명을 요구하는 편지를 발송하였다는 것입니다.
다른 일간지인 ‘Libération’지에 같은 날 실린 "권력분립 원칙을 침해받은 피해자 대법원(La Cour de cassation victime d'«une atteinte manifeste au principe de séparation des pouvoirs»)"이라는 제목의 기사에서도, 파리1대학의 헌법학 교수 Dominique Rousseau의 말을 빌려 이번 조치로 인해 정부가 권력분립 원칙을 위배하여 사법권의 독립을 침해하였다고 비난하였습니다.
여기서 위 2016년 12월 5일자 데크레에 따라 법무부에 신설되었다는 'inspection générale de la justice'는 우리말로 하면 '사법감찰' 정도가 되겠습니다. 1964년 7월 25일자 데크레(Décret du 25 juillet 1964 relatif à l’organisation du ministère de la justice)에서 법무부의 부서 중 하나로 '사법행정감찰관(inspecteur général des services judiciaires)'이 신설되어 현재까지 운영되어 왔는데, 이번 데크레로 인해 이 사법행정감찰관이 사법감찰관으로 대체된 것이라고 합니다. 2016년 12월 6일자 법무부 홈페이지에 실린 "사법감찰의 신설(Création de l'inspection générale de la justice)"이라는 제목의 뉴스에 따르면, 사법감찰관은 종래 법무부에 있던 사법행정감찰관, 교정감찰관, 소년보호감찰관을 통합하여 감찰업무를 효율적으로 수행할 수 있게 하려는 목적을 갖고 있다고 합니다.
위 기사들에 의하면, 종전에 있던 사법행정감찰관은 법원에 대해서도 감찰권을 행사하기는 하였으나 이는 1심과 2심 법원만 그 대상이었던 데 반해, 이번 사법감찰관은 감찰대상 사법기관의 종류에 특별한 제한을 두지 않음으로써 대법원까지도 감찰을 할 수 있게 한 것이 가장 큰 차이라고 합니다. 때문에 대법원에 있는 대법원장과 검찰총장이 함께 단체행동에 나선 것이 되겠습니다. 다만, 위 법무부 홈페이지의 뉴스에 따르면, 법무부는 사법감찰관이 사법권의 독립을 존중하면서 감찰업무를 수행할 것이라고 밝히긴 하였습니다.

결국, 이렇게 판사 쪽도 독립성 문제에 관해선 예민한 반응을 보이고 있음을 알 수 있습니다.

법원과 검찰에서 판사와 검사들에 대한 인사를 누가 어떤 절차에 따라서 하는지는, 사실 쉽게 보면 그 기관들 내부의 구성원들을 어떻게 충원하고 배치하느냐의 문제일 뿐입니다. 사실 별 일 아닙니다.
그런데도 법원과 검찰 외부에서 굳이 판사와 검사의 인사문제에 관심을 갖는 이유는, 판사와 검사들이 중립적인 위치에서 공정하게 업무를 처리하는 데 있어 인사문제가 중요한 열쇠가 된다고 생각하기 때문입니다. 따라서 판사와 검사의 인사문제는 이들의 독립성, 중립성, 공정성, 객관성의 보장이라는 문제와 연결하여 생각해봐야 하는 이슈입니다.
Ⅱ. 해결방법
평소 인터넷에서 프랑스 언론보도들을 제목 위주로 죽 훑어보곤 합니다. 특히 직업의식상 검찰 관련 기사에 더 주목하곤 합니다. procureur, parquet 같은 단어는 희한하게 눈에 잘 띕니다. 그런데 형사법 만능주의가 팽배하여, 대화와 타협을 통해 해결함이 마땅한 정치적 성격의 사건까지 모두 형사사법절차로 모이는 바람에 검찰에 과도한 관심이 집중되는 우리와는 달리, 제 주관적 느낌으로는 프랑스 언론기사에는 검찰 얘기가 그다지 많이 등장하지 않습니다. 요새 같으면 2014년에 창설되어 한창 왕성한 활동을 벌이고 있는 ‘국가금융검찰(Le Parquet National Financier)’ 관련 기사나 좀 보일까 싶습니다.
검찰이 그다지 사회적으로 스포트라이트를 받지 않는 프랑스이긴 하지만, 그런데도 앞서 말씀드린 것처럼 독립성 문제는 늘 이슈가 되고 있습니다.
그럼 이 문제는 어떤 방법으로 해결하면 좋을까요.

우선, 정치적 합의 내지 국민적 합의에 따라 정책적으로 검찰의 독립성을 보장할 거냐, 말거냐를 먼저 정해야 할 것입니다. 검찰은 어디까지나 행정기관이므로 독립성을 보장할 필요가 없다고 본다면, 이런 논의는 더 이상 불필요할 것이기 때문입니다. 그런데 저의 좁은 시야에서는, 아직까지 프랑스에서 검찰의 독립성을 보장할 필요가 없다고 주장하는 견해는 보지 못하였습니다.

그러면 일단 검찰의 독립성을 보장하는 게 맞다 치고, 독립성을 보장할 거면 어떤 방법으로 할 수 있을까요.
프랑스에서는 1997년에 검찰을 법무부로부터 완전히 독립시켜 정치성을 배제시키고 검찰의 독립성을 보장하자는 내용의 개정안이 시도되었다가 정치권의 이해대립 등으로 인해 실패로 끝나고 만 일이 있었고, 1999년에는 법무부장관의 검찰에 대한 기소 관련 지휘권을 전면 폐지하는 내용의 형사소송법 개정안이 제안되기도 하였습니다. 최근에는 검찰의 독립성과 객관성을 강화하기 위해 ‘형사정책과 공소권 행사에서의 법무부장관과 검사의 권한에 관한 2013년 7월 25일자 법률 제2013-669호’를 마련하여, 법무부장관이 개별 사건에 관하여 검찰을 지휘하는 것을 아예 금지시키기에 이르렀습니다.

검찰의 독립성을 보장하기 위한 프랑스의 노력은 여기서 끝나는 게 아니라, 검사의 인사제도를 손보는 방안도 시도되고 있습니다.
즉, 종래에는 고등사법위원회의 의장과 부의장이 대통령과 법무부장관으로 되어 있어 고등사법위원회의 의사결정 과정에 행정부가 직접적으로 영향력을 미칠 수 있는 구조였으나, 2008년 7월 23일 개정법에서 사법권 독립을 보장한다는 취지로 현재와 같이 대법원장과 검찰총장이 각각 판사 분과와 검사 분과의 의장을 맡도록 하고 그 구성원도 사법관 7명과 외부위원 8명으로 다양화하였습니다.
그리고 앞서 말씀드린 것처럼, 올랑드 전 대통령이 검찰의 독립성을 강화하기 위한 방안으로 2016년 1월 13일 고등사법위원회법 개정안(Projet de loi constitutionnelle portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature)을 의회에 제출하였는데, 그 주요 내용은 판사의 임명방식과 마찬가지로 검사의 임명에 관한 고등사법위원회의 의견에 구속력을 인정하여 정부가 이를 의무적으로 따르도록 하자는 것입니다. 국민들에게 사법권이 정의의 실현을 위해 행사된다는 신뢰를 주고 사법관이 외부의 개입, 특히 정부의 개입 없이 자신의 임무를 다하는 것을 보장할 수 있도록 고등사법위원회의 권한을 강화함으로써, 결국 고등사법위원회의 개입에 의해 사법권의 독립성을 강화한다는 것이 이 개정안의 입법취지입니다.

다만, 지난 5월 이제 막 올랑드 정부가 물러나고 마크롱 대통령의 새 정부가 들어선 지금 상황에서, 고등사법위원회를 통한 검사 인사제도 개혁의 앞날은 어찌 될지 모르겠습니다. 지금 상태로는 검찰의 독립성이 미흡하다는 논란이 앞으로도 지속될 것으로 보이는데, 독립성이 미흡한 검찰을 그냥 놔둘 수는 없으니 일단 급한 대로 검찰의 권한과 기능을 대폭 축소하고 제한하여 검찰이 이렇다 할 역할을 하지 못하게 하는 응급조치라도 취해야 할까요.

그런데 그동안의 추이를 되돌아보면, 프랑스에서는 이렇게 검찰의 권한과 기능을 축소하고 제한하기는커녕 오히려 그 반대방향으로 달려왔다는 사실을 알 수 있습니다.
즉, 1990년대 이후 프랑스에서는 범죄의 세계화, 유럽통합의 영향에 따른 조직범죄와 금융경제범죄의 급증, 살인·강간 등 흉악범죄의 재범 증가 등으로 인해 범죄로부터의 사회안전 확보가 중대한 국가정책 현안으로 등장하였고, 이에 선택과 집중을 통한 형사사법의 효율화에 최우선 목표를 두면서 경미한 범죄는 간이절차와 대체적 소추절차를 통해 신속히 처리하고, 조직범죄나 테러범죄 등 중대범죄에 대한 수사역량을 강화하여 적극적으로 대처하는 방향으로 형사정책을 추진하고 있습니다. 이러한 목표로 형사정책이 추진되는 과정에서 새로운 수사제도와 수사조직이 신설되었고, 필연적으로 수사를 주재하는 검사의 역할이 더욱 중시되고 검사의 권한이 점차 확대되는 방향으로 제도 개선이 이루어져 왔습니다.
대표적인 예로, 수사역량의 전문화와 집중화를 위한 ‘금융경제범죄 거점수사부’(pôle financier, 1998년)와 ‘공중보건범죄 거점수사부’(pôle de santé-publique, 2002년), 그리고 ‘국가금융검찰’(2014년)의 신설, 검찰 단계에서의 경미사건 신속처리를 위한 ‘형사화해 제도’(composition pénale)의 신설(1999년)과 ‘신속기소절차 제도’(comparution immédiate)의 적용범위 확대(2002년), 검사에 의한 ‘긴급구속 제도’(référé-détetion)의 신설(2002년) 등을 들 수 있습니다.
그리고 검사의 수사주재자로서의 자리매김과 관련한 움직임으로, 사르코지 정부의 예심수사판사 제도 폐지 시도(그에 따른 예심수사판사 수사권한의 검사 이관), 검사에게 사법경찰의 수사를 통제할 핵심적 역할이 있음을 재확인하는 내용의 형사소송법 제39-3조 신설(2016년) 등을 들 수 있습니다.

이렇게 검찰에 많은 권한을 부여하고 큰 역할을 기대하는 것은, 그만큼 지금 프랑스 검찰이 범죄로부터의 사회안전 보장 등을 위해 해야 할 일들이 너무나 많기 때문일 것입니다. 검찰 제도의 본래 취지에 맞게 본연의 임무를 보다 확실하게 수행하라는 사회적 요구 때문일 것입니다.
그리고 더욱 중요한 건, 프랑스 국민들이 검찰의 독립성 보장을 위한 멀고먼 길을 결코 포기하지 않고 있기 때문일 것입니다. 그들이 이렇게 할 수 있는 건, 검찰의 독립성 보장을 위한 시도를 계속하고 있고, 반드시 독립성을 보장할 수 있다고 생각하기 때문일 것입니다.
프랑스는 검찰이 독립기관은 아니지만 헌법상 독립기관인 고등사법위원회를 통해 검찰에 독립성이라는 성격을 불어넣고 있습니다. 판사 인사의 경우, 법관의 독립성 보장을 위해 행정부에서 인사를 직접 할 수는 없기 때문에 당연히 고등사법위원회 같은 독립적 인사기구가 필요합니다. 그에 반해 검사는 행정기관적 성격에 비추어 보면 행정부에서 직접 인사를 담당해도 그만일 것입니다. 당초 판사 인사를 심의하기 위한 기관으로 출발했던 고등사법위원회에서 검사의 인사까지 심의하게 된 것은, 정치권이 검찰을 전적으로 좌지우지하지 못하도록 하기 위함일 것입니다.
검찰의 독립성 보장을 위한 이러한 노력들을 시도하지 않은 채 일단 급한 대로 검찰의 권한과 기능을 축소하고 제한하여 이렇다 할 역할을 하지 못하게 하는 데 그친다면, 이는 자칫 이도저도 아닌 미봉책에 불과할 수 있다고 생각합니다.